חברה אזרחית, דיאלוג בין- תרבותי ואקטיביזם פוליטי: חשיבה מחודשת על מדיניות ה-EMP

למאמר המלא

תקציר

המושג "חברה אזרחית" הוא מושג מרכזי בשיח הפוליטי האירופי, ומרכזיות  משתקפת בתהליך EMP-ברצלונה. ה-EMP (שותפות אירופית-ים תיכונית, Euro Mediterranean Partnership) מספק תמיכה לארגוני חברה אזרחית (CSOs- Civil Society Organisations) נבחרים ולארגונים לא ממשלתיים (NGOs- Non Governmental Organisations ) בקרב מדינות דרום הים התיכון. הפעילויות של ה-EMP מערבות ארגונים לא ממשלתיים בפורומים של קביעת מדיניות, התפתחות כלכלית, דיאלוגים בין-תרבותיים, קידום ערכים משותפים, זכויות אדם ותהליכי עשיית שלום.
עם זאת, הערכת התפקיד של החברה האזרחית היא סובייקטיבית ביותר, ופעמים רבות נעשית ללא שקיפות ואחריותיות ומתאפיינת ב"גירעון דמוקרטי". נחוץ מחקר שיטתי על מנת להעריך את השפעת הקבוצות הללו, את המנגנונים על פיהם בוחר האיחוד האירופי את ארגוני חברה אזרחית הזוכים למימון, את האינטרסים של אנשי מפתח פוליטיים ובירוקרטיות (דוגמת משרדי פיתוח וסיוע או משרדי חוץ) בהליך הזה, וכן את ציבור הבוחרים שהארגונים הלא ממשלתיים אכן מייצגים, בעיקר בחברות לא דמוקרטיות במזרח התיכון.
מטרת מאמר זה הינה להסתכל מעבר לטענות הרטוריות והאידיאולוגיות המתייחסות לחברה האזרחית, ולבחון את ההשפעות הפוליטיות והחברתיות של פעילויות הארגונים הלא ממשלתיים ("עוצמה רכה") בתוך המסגרת של ה- EMP. זאת, תוך שימוש בפעילויות הקשורות למערכת היחסים הערבית- ישראלית כמקרה מבחן. לאחר הצגת המסגרת המושגית, נייר זה יבחן את תוצאותיהן והשפעותיהן של תוכניות הארגונים הלא ממשלתיים וארגוני החברה האזרחית הממומנות על ידי האיחוד האירופי, כולל מימדים פוליטיים, אחריותיות, גישה לתקשורת ולממשלות ודוגמאות בהן ארגוני חברה אזרחית נהיו צד לקונפליקטים והחריפו את המחלוקות בין החברות. במקום אוניברסליזם וערכים משותפים, המרכזיים בתפיסת ה-EMP, הקבוצות הללו מקדמות לעיתים קרובות טענות אנטי דמוקרטיות, חד צדדיות ומדירות.
על בסיס זה יוצעו במאמר המלצות ספציפיות למדיניות בתחום החברה אזרחית, מימון קבוצות המתמחות בדיאלוג בין תרבותי וה-EMP. ההמלצות הללו יציעו לשפר את הפיקוח על ארגוני החברה האזרחית הממומנים במסגרת ה-EMP על מנת לוודא שפעילויותיהן עולות בקנה אחד עם מטרות ה-EMP ועם הצהרת הכוונות המפורשת שלהם.

מבוא

מושג "החברה האזרחית" הוא מרכיב מרכזי בשיח הפוליטי ובשיח המדיניות האירופי באופן כללי, ובהקשר של תהליך EMP-ברצלונה בפרט. באמצעות השותפות האירופית-ים תיכונית, כמו גם דרך יוזמות של מדינות לאום אינדיבידואליות, אירופה סיפקה מימון רב וצורות תמיכה אחרות לארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים נבחרים בקרב מדינות דרום הים התיכון. באופן דומה, תחת הדגל של טיפוח וקידום החברה האזרחית, המסגרות המגוונות של ה-EMP מקדמות מעורבות פעילה של ארגונים לא ממשלתיים בפורומים של קביעת מדיניות, פיתוח כלכלי, דיאלוגים בין תרבותיים, ערכים משותפים, זכויות אדם ויוזמות שלום. מסמכים רבים הקשורים ל-EMP כוללים הצהרות הנוגעות לתפיסה לגבי חשיבותם והשפעתם של ארגוני חברה אזרחית.
עם זאת, מושג החברה האזרחית נשאר מעורפל במידה רבה, והניסיונות לאסוף נתונים אמפיריים ולהעריך את ההשפעה הממשית של ארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים בקידום ערכים משותפים ודיאלוגים בין תרבותיים היו מוגבלים ביותר נכון להיום. מאמצים מחקריים מעטים מבחינים בין סוגים שונים של ארגוני חברה אזרחית, או מנסים לקבוע את ההשפעה של רשתות, סוגי קבוצות וגורמים המועצמים על ידי המסגרות הללו, הן בתוך אירופה והן באינטראקציה האזורית בקרב חברי ה-EMP.
בקרב אקדמאים, בכירים וכן בתוך רשתות הארגונים הלא ממשלתיים עצמן, האמונה שחברה אזרחית משחקת תפקידים הכרחיים וחיוביים בהקשרים הפוליטיים היא אכסיומה ולכן אין מטילים בה ספק ואין חוקרים אותה. היכולת של פקידים אירופיים להשפיע על שחקנים חיצוניים דרך תמיכה בהיקף נרחב בארגונים לא ממשלתיים ובנציגים על מנת לקדם שיתוף פעולה ושלום לא נחקרה גם היא.
כאשר הנחות אלה נחקרות, עולות שאלות רבות וחשובות ביחס למימון האירופי של ארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים באופן כללי, ובהיבט של קידום דיאלוג וערכים משותפים ב-EMP באופן ספציפי. לדוגמא – כיצד מסגרות האיחוד האירופי בוחרות באלו ארגונים לתמוך על מנת להשיג את מטרותיהן המוצהרות? האם התהליך הזה משקף את האינטרסים של אנשי מפתח פוליטיים, אנשי הצוות שלהם או המנגנונים המנהליים (דוגמת משרדי פיתוח וסיוע או משרדי חוץ)?בשמם של מי הארגונים הלא ממשלתיים באמת מדברים, אילו אינטרסים מיוחדים הם מקדמים ובמסגרת ה-EMP, האם האינטרסים הללו עולים בקנה אחד עם קידום ערכים משותפים ודיאלוג?
כשמרחיבים את כיוון החקירה הזה אף יותר, האינטראקציה בין החברה האזרחית וההליכים הדמוקרטיים היא מסובכו ביותר, ובחברות מערביות פלורליסטיות ליברליות, הגירעון הדמוקרטי שמאפיין את רוב המסגרות הלא ממשלתיות הוא בעייתי. הנושא הזה נעשה חשוב אף יותר בהיבט של מעורבות ארגוני חברה אזרחית עם שותפים לא דמוקרטיים של ה-EMP. האם יכול ארגון חברה אזרחית, שמקורות המימון וההשפעה העיקריים שלו הם ממשלות אירופיות שתהליכי קבלת ההחלטות שלו אינם שקופים כלפי החברה המארחת שלהם, לטעון ללגיטימציה כארגון חברה אזרחית? האם ארגונים כאלו תורמים בצורה יעילה לדיאלוג בין תרבותי ולקידום ערכים משותפים, בעיקר כאשר המטרות הללו אינן נתמכות באופן פעיל (או אף מנוגדות) לשלטון?
נושאים נוספים עולים במעבר מהתפיסות, בדרך כלל מערביות, של חברה אזרחית, לשלטון אנטי דמוקרטי בעל בסיס צר, כפי שקיים במזרח התיכון הערבי. במערכות הנשלטות באופן הדוק כיצד יכולים ארגונים לא ממשלתיים – שאינם מקבלים אישור, מפורש או מרומז, מהאליטה הפוליטית ושנסבלים על ידי השלטון לפעול?

השאלות הללו נעשות רציניות במיוחד כשבוחנים את הטענות שארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים רבים מעלים בנוגע למטרותיהם כמו קידום שלום, דיאלוג, זכויות אדם או סיוע הומניטארי. על פי הניתוח שנעשה, טענות אלו אינן עולות בקנה אחד עם רבות מהפעילויות שלהם המקדמות סכסוך. בחינה שיטתית של השפעת קבוצות כאלו, בין אם במזרח התיכון, בבלקן, בצפון אירלנד , בסרי לנקה, בצ'כיה וכד', חייבת לכלול מחקרים אמפיריים אודות העמדות האידיאולוגיות והפוליטיות של הארגונים הלא ממשלתיים האלו ושל הבכירים המדברים בשמם. הממצאים מצביעים בבירור שלמרות מימון משמעותי ומאמצים חוזרים ונשנים, התוצאות היו דלות ביותר – ארגוני חברה אזרחית המעורבים בדיאלוג בין תרבותי במצבי הסכסוך הללו לא יצרו שינויים משמעותיים. במקום זאת, במספר מקרים, ארגוני חברה אזרחית ניצלו את יכולת "העוצמה הרכה" שלהם, כולל גישה לתקשורת ולממשלות, על מנת להיהפך לצד בסכסוכים ולהרחיב את הפערים בין החברות. במקום האוניברסליזם והערכים המשותפים המרכזיים לתפיסת ה-EMP, הקבוצות הללו מקדמות לעיתים קרובות בפעילויות שלהן טענות אנטי-דמוקרטיות, חד-צדדיות ומדירות. בהתבסס על הניסיון הזה, חשוב ליצור מנגנונים שניתן להשתמש בהם על מנת למנוע מקבוצות מסוג זה מלנצל רטוריקה של שלום, זכויות אדם, דמוקרטיה או סיוע הומניטארי לצורך נטילת תפקיד פעיל בקונפליקטים.
מטרת מאמר זה הינה להסתכל מעבר לטענות הרטוריות והאידיאולוגיות המיוחסות לחברה האזרחית, ולבחון את ההשפעה הפוליטית והחברתית של פעילויות הארגונים הלא ממשלתיים בתוך המסגרות של ה-EMP, תוך שימוש ביחסי ישראל והערבים כמקרה מבחן. אנו נתחיל בבחינת הבסיס המושגי של הטענות הנוגעות להשפעת הארגונים הלא ממשלתיים והחברה האזרחית במערכות פוליטיות לא דמוקרטיות, ותפקידם בתהליכי שלום ויישוב סכסוכים. על בסיס זה יוערכו, התוצאות וההשפעות של פעילויות הארגונים הלא ממשלתיים והחברה האזרחית באזור המבוססים על ה-EMP וממומנים במימון אירופי. הניתוח יכלול את התפקיד הפוליטי של הארגונים הלא ממשלתיים, העוצמה שהם מפעילים בתהליכים מקומיים ואזוריים, והשאלה של אחריותיות או העדרה. אנו נציע גם מספר המלצות ספציפיות למדיניות בתחום החברה אזרחית, מימון קבוצות המתמחות בדיאלוג בין תרבותי וה-EMP. המלצות אלו מתוכננות לשפר את הפיקוח על ארגוני חברה אזרחית הממומנים במסגרת ה-EMP כדי להבטיח שהפעילויות שלהם עולות בקנה אחד עם מטרות ה-EMP ועם הצהרות הכוונות המפורשות שלהם.

חברה אזרחית ועוצמה פוליטית

תפיסות הבסיסיות אודות "חברה אזרחית" מיוחסות בדרך כלל לרוברט פוטנאם, אשר מחקרו המוקדם (גורמים לדמוקרטיה לעבוד: מסורות אזרחיות באיטליה המודרנית Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy) הדגיש את התפקיד החשוב אותן משחקות הקבוצות הללו בגיוס הון חברתי, וכמסגרות אלטרנטיביות לאינטראקציה חברתית במהלך תקופה של חולשה ממשלתית שיטתית בביצוע המשימות הללו. במחקרו העוקב (כדורת יחידים Bowling Alone) פוטנאם בוחן את צמצומה של החברה האזרחית בארה"ב ואת ההשפעה של תהליך זה.
המונח חברה אזרחית משמש לעיתים קרובות בהתייחס למסגרות חברתיות המספקות אלטרנטיבה לכך שבדרך כלל האינטרסים השולטים הם "האינטרסים האנוכיים והפרטיקולאריים" של ממשלות (כולל דמוקרטיות) וארגונים פוליטיים פורמאליים. על פי התיאוריה של ברינגטון מור הבן, הצמיחה של מוסדות דמוקרטיים במערב קודמה באמצעות הצמיחה של חברה אזרחית ששימשה כאיזון לעוצמה המונרכית האבסולוטית. ארגוני חברה אזרחית הם גם ארגונים ללא מטרת רווח, בניגוד לעסקים פרטיים ומוסדות לצורכי רווח. קבוצות מגזר שלישי שכאלה נחשבות לעיתים קרובות לאלטרואיסטיות, המבוססות על השתתפות וולונטרית ומקדמות את טובת הכלל, בעוד ארגונים עסקיים ופוליטיים נחשבים כאנוכיים ופרטיקולאריים.
המונחים הללו, ובתוכם התפיסה הראשונית של חברה אזרחית, מעוגנים בסביבות דמוקרטיות ופלורליסטיות, בעיקר במערב אירופה ובארה"ב. במסגרות כאלו, איגודים וולונטריים – בין אם נועדו לחיבור (חיזוק הקשרים הבין-אישיים בתוך קהילות קיימות) או לגישור בין סקטורים שונים בחברה – הם לגיטימיים ולעיתים קרובות מהווים אלטרנטיבות חיוביות לארגונים מבוססי ממשל או ארגונים עסקיים. במודל של פוטנאם, "רשת של קשרי גומלין מאורגנים וסולידריות חברתית" הם תנאי מוקדם ואלמנט אינהרנטי בתהליך המודרניזציה וההתפתחות של פלורליזם ודמוקרטיה מערבית.

ארגוני חברה אזרחית כשחקנים פוליטיים בדמוקרטיות

התפיסה השלטת אודות החברה האזרחית, בעיקר באירופה, מרשה ואף מעודדת ארגוני חברה אזרחית להציג הצהרת כוונות, בקשות למימון ופעילויות ציבוריות, בתור מגני החלשים מפני ממשלות רבות עוצמה ומפני אינטרסים עסקיים.
עם זאת, קבוצות חברה אזרחית רבות הפועלות כיום אינן ניטראליות פוליטית או חברתית עם מטרות מבניות בעיקר, כפי שמתואר על ידי פוטנאם. במקום זאת, ארגוני חברה אזרחית נהפכו לשחקנים בעלי עוצמה פוליטית ואידיאולוגית רבה, כשמטרתן המכוונת היא לשאוף לשנות נורמות ומדיניות קיימת. סייבל העיר כי ארגוני חברה אזרחית הם "לא רק ספקי סחורות ושירותים אלא גם גורמים חשובים של תיאום חברתי ופוליטי." הארגונים הלא ממשלתיים הללו הולכים מעבר לליגות כדורת וקבוצות חברתיות ומקדמים סדרי יום פוליטיים וחברתיים חד צדדיים בהקשר של תהליכים דמוקרטיים פלורליסטים. הם משתמשים ביכולת הגישה שלהם ובכספם על מנת לנהוג כשדולה ולנהל קמפיינים עבור הסדרי יום שלהם בתקשורת, בפרלמנטים, במוסדות אקדמיים ובמסגרות אחרות, ועל ידי כך משנים את מאזן הכוחות בזירה הפוליטית והדמוקרטית.
בתהליך זה, ארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים מדגימים את התפקיד המרכזי של עוצמה רכה, בהתבסס על השפעה דרך התקשורת, ארגונים בינלאומיים דוגמת האו"ם, קמפוסים אוניברסיטאיים וזירות דומות. נושאים שנציגי הארגונים הלא ממשלתיים טורחים להדגיש בדו"חות שלהם, במסיבות עיתונאים, בקמפיינים אינטרנטיים ובפעולות השדלנות שלהם מקבלים תשומת לב משמעותית בתקשורת ובמסגרות דיפלומטיות, ומוצבים בראש סדר היום הבינלאומי.
כתוצאה מכך, החלטות הנוגעות למימון וצורות אחרות של תמיכה בארגונים ספציפיים של חברה אזרחית מקיימות ומובילות למעשה פעילויות פוליטיות משמעותיות וצריך להתייחס אליהן ככאלה, מאשר כסתם תמיכה לקבוצות וולונטריות המכווננות לחזק קשרים חברתיים או לספק שירותים חברתיים מחוץ למסגרות הממשלתיות.
כתוצאה מכך, החלטות בנוגע למימון ואופנים אחרים של תמיכה לארגוני חברה אזרחית ספציפיים מהווים פעולות פוליטיות משמעותיות ויש צורך להתייחס אליהן ככאלה, ולא כתמיכה פשוטה בקבוצות התנדבותיות שמטרתן לחזק קשרים חברתיים או לספק שירותיים חברתיים מחוץ למסגרות הממשלתיות. אוצר המילים הניטראלי והפרוצדוראלי בו משתמשים לעיתים קרובות כדי לתאר ארגוני חברה אזרחית אינו במקום- ארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים רבים בעלי מימון מאסיבי משחקים תפקידים פוליטיים ואידיאולוגיים חשובים בדמוקרטיות מערביות- כולל גרינפיס, רופאים ללא גבולות, Oxfam, אמנסטי אינטרנשיונאל, Human Rights Watch וכד'. הקבוצות הללו קובעות סדרי יום ומשפיעות על נקודות מבט פוליטיות- גם בנושאים מקומיים וגם במדיניות חוץ, בדרכים שאינן אפשריות לקבוצות אחרות הנטולות גישה למשאבים שכאלו.
שימוש זה בעוצמה רכה על ידי ארגוני חברה אזרחית מוסתר לעיתים קרובות מעין הציבור. בשונה ממוסדות ממשלתיים בדמוקרטיה ומפעילות עסקית בשוק, ארגונים לא ממשלתיים וארגוני חברה אזרחית לרוב אינם כפופים לאיזונים ובלמים מבניים או לצורות אחרות של אחריותיות. תופעה זו, הידועה כ"אפקט ההילה", מגוננת על בכירי הארגונים לא ממשלתיים ועל הארגונים עצמם מביקורת או  מחקירה. כתוצאה מ"אפקט ההילה", הדו"חות וההצהרות שמפורסמים על ידי ארגונים לא ממשלתיים בולטים מתקבלים באופן שגרתי ללא ספקות על ידי עיתונאים, דיפלומטים, אקדמאים ואחרים, המתנהגים כמכפילי כוח עבור הסדרי יום של הארגונים לא ממשלתיים.
במקרים בהם "אפקט ההילה" מנוטרל, ומתבצע מחקר ביקורתי, הממצאים מראים שממשלות, כולל האיחוד האירופי והמדינות החברות, מספקות מימון ציבורי עבור ארגוני חברה אזרחית שכאלה, ומשתמשות בכסף ציבורי על מנת להשפיע על ההליכים הדמוקרטיים, מבלי לנתב את הכספים הללו בצורה מאוזנת ושקופה. בעוד ארגונים ממשלתיים מוגבלים ביכולתם להשתמש בכספי ציבור השאובים ממיסים ששילמו האזרחים למטרות של שתדלנות פוליטית וקמפיינים, הרי שכאשר כספי ציבור ניתנים לארגוני חברה אזרחית ומנוצלים לשתדלנות חוקי ההיגיון הפשוט אינם מיושמים. כפי שיוצג להלן באופן פרטני, יש לכך חשיבות מיוחדת במימון אירופי לארגוני חברה אזרחית המשחקים תפקיד פעיל בהשפעה על הסיקור התקשורתי ועל עמדות פוליטיות הקשורות למזרח התיכון.

חברה אזרחית במסגרות לא דמוקרטיות

בחינת הקשר בין סדרי יום פוליטיים וארגוני חברה אזרחית במסגרות לא דמוקרטיות דורשת גישה שונה לחלוטין. ככל שדרגת השליטה הדיקטטורית עולה, כך קטנה האפשרות לקבוצות שכאלו לפעול בצורה עצמאית. המרחב הפוליטי והחברתי שבו ארגונים וולונטריים מסוגלים לפעול מוגדר ומוגבל על ידי השלטון. תחת התנאים הללו, ארגונים לא ממשלתיים שכן מתפקדים חייבים להיחשב ככאלו שנסבלים על ידי המשטר, או שהם עצמם חלק מאליטה פוליטית ומבנה העוצמה. בעיראק, תחת מפלגת הבעת' ושלטון סדאם חוסיין, הרעיון שארגונים לא ממשלתיים וקבוצות חברה אזרחית עשויים לתפקד עצמאית היה בלתי מתקבל על הדעת. באופן דומה, בחברה הפלסטינית במהלך שלטון ערפאת, הממצאים מצביעים כי הרשת הנרחבת של הארגונים הלא ממשלתיים שמומנו באמצעות ממשלות אירופיות או על ידי פילנתרופים גדולים כמו קרן פורד, היוו חלק חשוב ממבנה העוצמה שתמך בשלטון. במצרים, המספר המצומצם של ארגונים לא ממשלתיים עצמאיים שקיימים,דוגמת מרכז אבן ח'לדון ללימודי פיתוח, מוטרדים על ידי הממשלה, ומנהיגיהם, כמו ד"ר סעד אדידן איברהים, נעצרו ונכלאו.
בשל הסיבות הללו, תפקיד החברה האזרחית בארצות ערביות ואסלאמיות מהווה נושא לויכוח סוער. ישנם מספר חוקרים הרואים בחברה האזרחית בסיס להתנגדות לכוח המושחת והאבסולוטי של המבנה פוליטי הלא דמוקרטי, בעוד שעבור אחרים, התפיסה של חברה אזרחית היא צרה יותר ומתמקדת בבניית אופוזיציה חילונית לכוחות אסלאמיים. כפי שציין חמזאווי, כמו גם אינטלקטואלים רבים אחרים, חברה אזרחית והקבוצות המתיימרות לפעול בשמה מבוססת על הניסיון ההיסטורי המערבי ויש לה רק מעט רלוונטיות, אם בכלל, לעולם הערבי. כפי שצוין, כאשר "ארגונים וולונטריים" נדרשים לרשותה של הממשלה על מנת לפעול, בין אם בדמוקרטיות בין אם בדיקטטורות, טענותיהם לסטאטוס של ארגוני חברה אזרחית עצמאיים מתערערות. מימון ממשלתי עבור ארגונים לא ממשלתיים הופך הרבה מהם לארגונים לא ממשלתיים אוטונומיים כביכול  (QUANGOS- Quasi Autonomous Non Governmental   Organisations) ולארגונים לא ממשלתיים ממשלתיים (Governmental Non Governmental Organisations).
בסביבה זו, מימון EMP המסופק על ידי ממשלות אירופיות וגופים פוליטיים, מנוצל לבחירה ולתמיכה בנציגים ספציפיים של חברה אזרחית. במצב זה, קשה מאוד להבחין וייתכן שבלתי אפשרי להבחין בקו שמפריד בין מסגרות של עוצמה פוליטית ובין ארגוני חברה אזרחית.

מקרה מבחן: מימון EMP לארגוני חברה אזרחית פלסטינים וישראליים

ב-2005, האיחוד האירופי סיפק 279 מיליון אירו לרשות הפלסטינית, והפך בזאת לתורם היחיד הגדול ביותר של סיוע בינלאומי לפלסטינים. חלק נכבד מסיוע זה מנותב דרך ארגוני חברה אזרחית, כולל ארגוני סיוע הומניטארי ופיתוח וארגוני זכויות אדם. מבחינה ארגונית, המימון הזה מסופק באמצעות MEDA והשותפות האירופית הים תיכונית, דרך תוכניות ספציפיות, כולל המכשיר האירופי לדמוקרטיה וזכויות אדם (EIDHR) ותוכנית השותפות לשלום (PfPP). ב-2004, ה-PfPP חילק 7.5 מיליון אירו לארגונים לא ממשלתיים ולארגוני חברה אזרחית ישראלים ופלסטינים, למטרה הספציפית של עידוד דיאלוג בין-תרבותי ודיון אודות ערכים משותפים ומטרות דומות. בהתאם לתוכנית הפיננסית הלאומית של האיחוד האירופי ב-2004 עבור הגדה המערבית ועזה, מימון עבור ארגוני חברה אזרחית מסופק על מנת "לתמוך ביוזמות מקומיות ובינלאומיות של חברה אזרחית המקדמות שלום, סובלנות ואי-אלימות, ורעיונות[…] עבור השגת פתרון שתי המדינות". מסמך זה ממשיך להצהיר כי התוכנית שואפת לקדם יוזמות "שכוללות פעילויות פחות פוליטית ויותר מעשיות אשר יקדמו תקשורת והבנה".
אבל, האיחוד האירופי אינו מספק שום מנגנון הערכה לפעילויות של ארגוני החברה האזרחית שמקבלים תמיכה, מלבד קבלת הדו"חות המסופקים על ידם. ונציגים המשרתים באזור ומעורבים בסיפוק של מימון זה ובאינטראקציה עם ארגוני החברה האזרחית הללו הודו כי משסופק המימון אין שום פיקוח מלבד מאמץ מוגבל, להבטיח שהכסף לא ייעלם בשל השחיתות, כפי שכבר קרה בעבר במקרה של כספים אחרים שסופקו לפלסטינים. במקרים רבים, התורמים מעוניינים קודם כל במראית העין של עשיית המאמץ מאשר בלהראות תוצאות. אלון ליאל, אשר שירת כמנכ"ל משרד החוץ ב-2000 וב-2001 ובתוקף תפקידו היה אחראי לניטור פעילויות העם-אל-עם ה"רשמיות", למד כי מאמציו לספק הערכות גרמו להתמרמרות בקרב התורמים. לדבריו,"רוב הפרויקטים נאלצו להתבטל, או נעשו לחלוטין חסרי משמעות במסגרת הנסיבות. במהלך כמה מהפרויקטים שאיכשהו כן יושמו, היו ישראלים ופלסטינים שהגיע עד לקרבות אגרופים או לכל הפחות לצעקות הדדיות. ידעתי בדיוק עד כמה שוליות נעשו פעילויות העם-אל-עם […] ארגונים רבים נאלצו להעמיד פנים כאילו התוכניות בוצעו בהצלחה". אבל כאשר הוא דיווח זאת לנציג התורמים, "הוא פשוט סירב לקבל את החדשות הרעות, הוא לא העריך כלל את כנותי. זה היה נראה כאילו הרסתי לו את היום, אם לא את כל הטיול לאזורנו […] הדו"ח שהוא קיבל מהעמיתים הפלסטינים היה קרוב לוודאי שונה לגמרי והוא העדיף את החדשות הטובות על פני הרעות".
מכשול נוסף לדגש של האיחוד האירופי/EMP על ארגוני חברה אזרחית במסגרת זו הוא טבען של החברות אשר, מלבד תורכיה וישראל, הן סגורות ולא דמוקרטיות. הארגונים הלא ממשלתיים הפלסטינים במיוחד כפופים ומושפעים ואף נשלטים על ידי הכוחות הפוליטיים והכלכליים שבחברה זו, ורבים מהם עשויים להיחשב כארגונים לא ממשלתיים ממשלתיים, במונחים של הקשרים ההדוקים שלהם לאליטות השולטות, בעיקר בתנועת הפת"ח המרכזית. הגירעון הדמוקרטי של ארגוני החברה האזרחית העיקריים, בעיקר אלו שממומנים על ידי האיחוד האירופי עבור המטרות שצוינו לעיל (בניית שלום, דיאלוג בין-תרבותי, זכויות אדם, פיתוח וכו') הוא מאוד אקוטי. דוגמאות ספציפיות כוללות את  מיפתאח, המרכז הפלסטיני לזכויות האדם (PCHR), מרכז המחקר היישומי ירושלים (ARIJ), פורום הארגונים הלא ממשלתיים הפלסטיניים (PNGO), אל מיזאן ורבים אחרים.
בנוסף, בחינה מפורטת של חלק מארגוני החברה האזרחית המקבלים מימון תחת המסגרות האלה של האיחוד האירופי חשפה כי הם פעילים בסכסוך עצמו, ושיש להם השפעה מזיקה. לדוגמא, רשת זכויות האדם האירופית- ים תיכונית (EMHRN), היא ארגון גג לארגונים לא ממשלתיים באזור האירופי-ים תיכוני הטוענים שהם "תומכים ומפרסמים עקרונות אוניברסאליים של זכויות אדם כפי שבאו לידי ביטוי בהצהרת ברצלונה [על תהליך ברצלונה- ראה לעיל]". מסגרת ה-EMHRN כוללת למעלה מ-60 קבוצות לזכויות אדם העובדות באזור אשר "מנטרות את היענות המדינות השותפות עם עקרונות זכויות האדם של הצהרת ברצלונה".
אבל, שותפים רבים של EMHRN כוללים ארגונים לא ממשלתיים פוליטיים כמו המרכז הפלסטיני לזכויות אדם (נידון להלן), אל-מיזאן ואל-חק, כפי שתועד על ידי NGO-Monitor. יתרה מזאת, הארגון הישראלי היחיד השותף הוא קבוצה פוליטית מהמגזר הערבי שאינה מייצגת את הציבור הישראלי. החברה האזרחית הישראלית ו"המגזר השלישי" בישראל הינם נמרצים מאוד, ומשקפים טווח רחב של פרויקטים חברתיים, ופעילויות קישור וגישור. אבל למרות זאת הקבוצות הללו אינן מיוצגות בפעילויות של EMHRN או בתוכניות רחבות יותר של האיחוד האירופי.
בחינה של פעילויות ה-EMHRN מראה כי במקום לעודד דיאלוג וחילופין בין שווים, רוב ההצהרות הן פוליטיות ביותר. לדוגמא, באוקטובר 2002, EMHRN כתבה מכתב לחוויאר סולאנה, שר החוץ של האיחוד האירופי דאז, שקורא לאיחוד האירופי להשהות את הסכם האיגוד הישראלי-אירופי. באופן דומה, באוקטובר 2005, אחרי הנסיגה הישראלית מעזה, EMHRN פרסם הודעה המבוסס כמעט לגמרי על הצהרותיהם של שני ראשי ארגוני חברה אזרחית פלסטינים פוליטיים. ובאפריל 2006, EMHRN פרסם הודעה פוליטית נוספת ששיקפה את העמדה הפלסטינים, במקום פעילות גישור כלשהיא שהייתה עשויה להוביל להפחתה באלימות או להבנה הדדית.
הביעה והליקוי האלה מגולמים ברבים מארגוני החברה האזרחית הפלסטינים והישראליים האחרים הממומנים במסגרות הללו על ידי האיחוד האירופי ו-EMP. זה כולל את מיפתאח, המרכז הפלסטיני לזכויות אדם (PCHR), הועד הישראלי נגד הריסת בתים (המכונה ICAHD), ימק"א-YMCA במזרח ירושלים, עדאלה, המרכז לטיפול ולשיקום עבור קורבנות עינויים, האגודה הערבית לזכויות האדם (HRA) והמוקד להגנת הפרט.
המגבלות והעיוותים הללו במדיניות ה-EMP הנוגעת לארגוני חברה אזרחית הקשורים לקונפליקט זה משתקפת באופן ברור בתוצאות. למרות מאמצים נרחבים לערב את החברה האזרחית במאמצי השלום הערבי-ישראלי, ולמרות הקצאות גדולות מהאיחוד האירופי ומממשלות אירופיות, קשה להבחין בהשפעה חיובית כלשהי. במקום זאת, העוצמה הפוליטית הרכה המופעלת על ידי ארגונים לא ממשלתיים ממומנים היטב שימשה על מנת לקדם קמפיינים אידיאולוגיים, בעיקר בצורת הקמפיין לדמוניזציה ולדה-לגיטימציה של ישראל דרך שימוש חוזר ונשנה במונחים כמו "אפרטהייד", "פשעי מלחמה", "הפרת זכויות אדם" וכיוצא באלה. פעילות זו, המיוחסת לעיתים קרובות לאסטרטגיית דרבן, תרמה גם למתחים ולקונפליקט בין ישראל ואירופה, אשר מימנה רבים מהארגונים לא ממשלתיים הפוליטיים והאידיאולוגיים הללו.

המלצות למדיניות

כפי שהודגם, מדיניות האיחוד האירופי באופן כללי, וה-EMP בפרט, מדגישה את התפקיד של ארגוני חברה אזרחית וארגונים לא ממשלתיים בתחום זכויות האדם, דיאלוג בין-תרבותי ותוכניות עם-אל-עם. דגש זה מבוסס בעיקר על תקוות ותיאוריה, אבל יש מעט מאוד ניתוח אמפירי שיטתי של השפעותיהם ומגבלותיהם. כפי שנראה במקרה של ארגוני חברה אזרחית הממומנים על ידי האיחוד האירופי הפועלים במסגרת ספציפית של תוכניות ניהול סכסוכים ושיתוף פעולה ישראלי-פלסטיני, למאמצים הללו אין השפעה ניתנת למדידה או יציבה. רבות מהקבוצות המעורבות הן לעיתים קרובות שותפות בקונפליקט,ולא שותפות בקידום דיאלוג אפקטיבי וערכים משותפים, כפי שמצוין במטרות ה-EMP . במעט הדוגמאות שבהן אכן מתקיימים אינטראקציה משמעותית ודיאלוג, ההשפעה על סטריאוטיפים שליליים ובניית שיתוף פעולה פונקציונאלי נראית קצרת טווח ומוגבלת לרמת הפרט, ללא השפעה נראית לעין על החברה הרחבה.
על מנת לשפר את המצב הזה באופן משמעותי ועקבי, מחקר זה מצביע כי מימון ה-EMP וקווי היסוד של מדיניותו דורשים פיתוח של מתודות הערכה אמפירית לקביעת יעילותן של התוכניות עבורן מסופק המימון לארגוני חברה אזרחית ולארגונים לא ממשלתיים. שקיפות היא אלמנט חשוב ביותר בתהליך הזה, כמו גם המידע על מקבלי המימון, הקריטריונים והליך תוצאות ההערכה חייבות להיות זמינות לכל הצדדים ולקבוצות מחקר והערכה חיצוניות.
על בסיס זה, כל תוכנית וארגון צריכים להיבחן ביחס למספר אמות מידה ביקורתיות, כולל:

  • הרמה שבה הם נוגעים לחברה הרחבה.
  • האם הצהרת הכוונות עולה בקנה אחד עם הפעילויות.
  • מערך יחסי הכוחות שבין ארגוני החברה האזרחית והאליטות השולטות.
  • המונחים של אינטראקציה בהקשר של דיאלוג בין תרבותי.

מעבר לכך, ארגוני החברה האזרחית הללו אשר הם, למעשה, אינם חלק ממסגרת של חברה אזרחית אשר מעודדת דיאלוג וקבלה הדדית, אינם צריכים להיות ממומנים תחת תוכניות ה- EMP הרלוונטית. קבוצות אשר הן מבודדות בחברה שלהן ומשקפות את הבעיה הנרחבת של "הגירעון הדמוקרטי" בארגונים וולונטריים, הם סוכנים בלתי סבירים לקידום של דיאלוג רחב היקף על בסיס שוויוני.

בהתבסס על ניתוח אמפירי זה, האיחוד האירופי זקוק לחשיבה מחודשת בסיסית אודות מדיניותו לגבי ארגונים לא ממשלתיים ומאמצי השלום בהקשר של ה-EMP, בהתמקדות במטרות מציאותיות שלא יתרמו לקונפליקט.בדמוקרטיות כמו ישראל ותורכיה, מימון האיחוד האירופי עבור קבוצות מרוחקות מהקונצנזוס יוצר חיכוך. בחברות לא דמוקרטיות, מימון האיחוד האירופי עבור ארגונים לא ממשלתיים אשר קרובים להזדהות עם האליטות השליטות המושחתות גם הוא לא מועיל. מאמצים הנעשים על ידי האיחוד האירופי לכפות את האידיאולוגיה והניסיון הספציפי שלו, דוגמת חילוניות, באמצעות מימון עבור ארגונים לא ממשלתיים וחברה אזרחית צריכים גם להיבחן מחדש. בנוסף, דגש גדול יותר צריך להינתן לקידום דיאלוג והבנה הדדית בין חברות של דרום המזרח התיכון לבין המדינות החברות באיחוד האירופי. למרות שאין שום ערובה לתוצאות חיוביות וארוכות טווח, כולל הבנה הדדית גדולה יותר ואימוץ ערכים משותפים דרך תהליכים כאלו, התוצאות יכולות להיות מפוקחות באופן צמוד יותר והתוכניות יותאמו על פי הצורך. אלו חלק מהממדים החשובים אשר חסרים בפעילויות ארגוני חברה אזרחית, הנתמכות במסגרת ה-EMP נכון להיום.

על המחבר

פרופסור ג'ראלד שטיינברג

פרופסור ג'ראלד שטיינברג

פרופ' ג'ראלד שטיינברג הוא נשיא NGO Monitor ומלמד במחלקה למדע המדינה באוניברסיטת בר-אילן. תחומי העניין המחקריים שלו כוללים ביטחון ודיפלומטיה במזרח התיכון, הפוליטיקה של זכויות האדם וארגונים לא ממשלתיים, פוליטיקה ישראלית ובקרת נשק.